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姜衛東:軌道交通項目應該選擇什么方式進行?PPP模式最佳

  •  近期,國家發改委對城市軌道交通項目審批加速,多地軌道交通建設規劃獲批。

    2018年7月,國務院辦公廳下發了《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》(國辦發〔2018〕52號),對城市軌道交通規劃審批從一般公共預算收入、地區生產總值、市區常住人口、線路客運強度等方面提出了新的要求,城市軌道交通規劃審批受到一定影響。

    但是,在最近一段時間軌道交通審批節奏確有加速的趨勢,這種趨勢將會對提高投資和公共服務供給產生哪些積極的影響?對此經濟觀察網記者專訪了大岳咨詢董事總經理姜衛東。姜衛東早在1999年就參與深圳地鐵的一號線,先后先后參與過地鐵施工、監理、業主等各方面的工作。

    經濟觀察網:國家發改委為什么近期密集批復軌道交通項目?

    姜衛東:主要是落實2018年10月31日國務院辦公廳印發的《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》( 國辦發〔2018〕101號),即在整體宏觀經濟下行,投資增速放緩,特別是基礎設施投資增速回落較多的情況下,通過聚焦基礎設施領域突出短板,保持有效投資力度,促進內需擴大和結構調整,提升中長期供給能力,形成供需互促共進的良性循環,以確保經濟運行在合理區間。而城市軌道交通項目具有投資規模大、投資力度強、涉及產業廣的特點,同時還具有綠色出行、緩解城市擁堵、改善城市布局、引導城市發展的功能,是基礎設施補短板的重要領域,是進一步完善基礎設施和公共服務,提升基礎設施供給質量的重要抓手。

    經濟觀察網:軌道交通項目投資規模較大,對建設資金的要求較高,那么軌道交通建設資金的主要資金來源和渠道有哪些?

    姜衛東:前些年,各地軌道交通建設資金中的項目資本金部分,主要由地方政府財政資金解決,其余部分主要由平臺公司籌集,主要途徑有銀行貸款、企業債、融資租賃等方式。

    2014年10月2日國務院下發《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號),43號文賦予了地方政府依法適度舉債融資的權限,并進一步規范了地方政府舉債融資機制。至此,地方政府融資主要通過發行政府債券、政府和社會資本合作(PPP)實現。

    目前,軌道交通建設資金的主要來源和渠道分別為財政直接投資、發行地方政府債券和PPP三種方式。從三種資金籌集方式來看,財政直接投資資金籌集容易,籌集速度快,資金成本低,但各地財力有限,難以滿足軌道交通項目巨大的資金需求;地方政府債券(軌道交通主要為專項債)籌集也相對容易,資金成本也不算高,但中央對地方發債進行限額管理;ppp模式融資程序相對復雜,融資一般時間稍長,資金成本相對較高。相對財政直接投資、發行地方政府債券,PPP模式不僅是一種融資方式,更是一項經濟政策。近幾年,各地積極探索PPP模式在城市軌道交通領域實踐,包括北京、天津、西安、杭州、深圳、鄭州、成都、武漢、重慶、南京等主要城市都相繼落地了一批軌道交通ppp項目

    通過PPP模式建設軌道交通項目,有幾個優點:一是引資,通過合理的投融資結構的設計,實現了社會資本資金的有效利用;二是引智,社會資本在項目前期參與軌道交通項目線路、建設標準、客流、經濟可行性等論證,提升了決策科學性;三是PPP模式下,通過PPP合同約定了政府和社會資本在軌道交通項目全生命周期雙方的權利義務,風險在政府和社會資本之間實現了有效分擔,理順了政府與企業之間的關系;四是在軌道交通投資、建設、運營領域引入了競爭機制,并且通過績效考核機制,提高了運營服務水平和效率,降低了項目成本;五是提高了軌道交通項目運作透明度。同時考慮到地方政府專項債優點,我們也建議將地方政府專項債與PPP模式相結合,發揮各自優勢。

    經濟觀察網:如果要保證軌道交通PPP項目的順利實施,需要重點關注哪些問題?有什么保障措施?

    姜衛東:軌道交通PPP項目相對其他領域PPP項目更為復雜,這是由行業屬性決定的。根據我們近幾年參與軌道交通PPP項目的經驗,建議從以下幾個方面進行把握:

    一是重視項目組織架構建設。軌道交通PPP項目投資較大,決策涉及財政、發改、國土、規劃、稅務等多個部門,目前一些地方將項目推動視為政府某一部門或平臺公司的事,甚至政府某一部門或平臺公司又將其視為其某一處室的事,導致項目決策鏈條過長、項目推動力度不足、項目推進較為緩慢。我們建議在市級層面建立項目實施領導小組,領導小組組長應由主要領導擔任,并建立定期溝通機制,政府相關部門應建立聯動機制,共同推動項目實施。

    二是建立有效競爭機制。PPP項目實現物有所值的基礎是有效競爭,沒有有效競爭,就無法保證效率提升和成本降低,也常常導致政府在同社會資本談判時處于被動局面。主要原因是目前軌道交通運營企業較少,特別是集軌道交通投資、建設、運營一體的社會資本有限。我們建議在項目推進階段應將項目信息在潛在社會資本之間廣泛推薦,吸引社會資本參與,促進有效競爭,對潛在社會資本不應帶有偏向性,更不能很早就鎖定社會資本。另外,在資格條件設置時,允許社會資本以聯合體方式參與,從而增加可選擇的社會資本數量,促進競爭。

    三是選擇有經驗的咨詢機構。按照財政部現行管理規定,目前軌道交通PPP項目實施方案、協議基本透明化,有的地方認為咨詢機構選擇已經不再重要,只需在示范文本的基礎上簡單修改就可以。而實際上,每個PPP項目都有自身的特點,需要充分考慮不同時間段及各個地方的政策環境、項目的進度要求、項目運作模式選擇、政府方的訴求、政府和社會資本在談判中的博弈能力等等,這些都需要咨詢機構對項目進行“量體裁衣”,在方案的設計和合同條款的擬定時通過文字體現背后的決策目標和商業訴求。我們建議選擇咨詢機構應重點從其同類項目業績、從事PPP業務期限、公司規模分布、主要成員資歷等方面進行考慮。

  • 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,軌道交通PPP

    責任編輯:中國PPP門戶網

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